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论行政法中的信赖保护原则

来源:原创   发布时间: 2014年05月08日

现代政府不仅应该是高效廉洁的政府,也应该是诚信政府。行政相对人对行政权力的正当合理的信赖应当受到保护,行政机关不得擅自改变已生效的行政行为。如果确需改变行政行为而由此给行政相对人造成损失的应给予补偿。该原则的确立对妥善处理公共利益与个人利益的关系,以及创建诚信政府、责任政府具有重要的意义。
    一、信赖保护原则的渊源及涵义
    (一)信赖保护原则的渊源 
    信赖保护原则最早产生于德国。早在第一次世界大战之后,甚至更早一些地方行政法院的判决中,信赖保护原则的思想就得到了体现。但信赖保护原则作为行政法的原则为人们普遍接受,则是在第二次世界大战之后,特别是在1973年召开的德国法学者大会。此次会议将“行政法上信赖保护”作为主题之一,引起了法学界的广泛议论和重视,进而被明文规定在《德国行政程序法》及其他一些单行法中。 
     今天,信赖保护原则已为世界许多国家所确认。但理论界对行政法中的信赖保护原则与民法中的诚实信用原则两者之间究竟存在什么样的关系产生了争议,争议的焦点是:信赖保护原则是否是民法中的诚实信用原则在行政法领域的类推。 
    持否定观点的学者以公法私法的绝对对立为理论基础,认为诚实信用原则作为私法规则的重要准则,不能适用于行政法。否则,行政法规则的严格性将受到破坏。例如,被称为德国行政法鼻祖的奥托·麦耶就认为,法的一般原理并不存在,公法私法的混合关系也不存在,私法规定不得补充公法的欠缺。 
    持肯定观点的学者则认为行政法中的信赖保护原则是民法上诚实信用原则合理类推而来,他们主张:诚信类推说。与较完善的民法相比,行政法作为一门新兴的部门法,在很多情况下尚缺少具体规定。这时,为了解决问题,就可以从相关法域中类推适用有关规则。日本著名行政法学教授盐野宏就认为:“信义诚实的原则乃至信赖保护的原则,是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况。”
    在上述两种截然不同的观点中。否定性观点以公私法的绝对对立为其存在的理论基础,越来越不能为现代法律所认同。在肯定性观点中,诚信类推说将行政法中的信赖保护原则解释为民法中的诚实信用原则在行政法中的合理类推,也是欠妥当的。在民法领域,诚信原则表现为诚实信用原则,要求民事主体双方行使权利,履行义务要以诚相待。在行政法领域,诚信原则表现为信赖保护原则,即行政主体应本着诚实信用的精神,以诚实信用的方法做出行政行为,对行政相对人的正当合理信赖以适当的方式给予保护。故本文认为,信赖保护原则不是民法诚实信用原则的类推,它是法律之诚信基本原则在不同领域的体现,是源自于诚信原则在行政法方向的延伸。
    (二)信赖保护原则的涵义
    信赖保护原则是指行政相对人对行政机关的行政行为形成值得保护的信赖后,行政机关不得随意改变或撤销该行为,依法确需改变或撤销,由此给相对人造成财产损失或使被许可人的合法权益受到损害的,应当依法给予补偿。这就要求行政机关对自己的行为或承诺应当遵守信用,不得随意变更,更不能反复无常,出尔反尔。
    从现代行政法的发展来看,行政信赖保护原则主要包含以下几方面的内容:
    1、行政主体应本着诚实信用的精神做出行政行为,这是现代行政法对于行政主体的首要要求,也是信赖保护的基础。只有这样才能提高国家行为在公民之中的公信力,也才能使公民在心中产生行政行为是可信赖的意识。
    2、行政相对人的信赖既包括对具体行政行为的信赖,也包括对抽象行政行为的信赖,信赖保护是保护在信赖意识支配下实施的对相对方的权利义务的设定、变更和废除。这种实施在实际中不仅包括对具体行政行为的执行与实施,也包括对抽象行政行为的执行与实施,这是法治国家法的安定性的必然要求。
    3、行政相对人有值得保护的信赖利益的产生。信赖保护是为了法的安定性和社会成员的正当利益。因此,行政相对人有值得保护的信赖利益是信赖保护的实质性内容,也是信赖保护的基础。在信赖保护的内容中占据重要位置,起着核心作用。
    4、要有适当的方式对行政相对人正当的信赖利益给予保护。对行政相对人的正当的利益予以适当方式的保护是信赖保护原则的最终实现,也是信赖保护原则的价值能得以体现的重要环节,信赖保护若缺少这一环节将变得苍白无力,不具有可操作性和实际意义。 
    信赖保护原则对行政机关的要求主要有以下四方面: 
    其一,行政行为一经作出,非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变。 
    其二,行政机关对行政相对人作出授益行政行为的,即使事后发现有违法情形,只要这种违法情形不是因为相对人的过错(行贿或提供虚假资料信息)造成的,行政机关亦不得撤销或改变,除非不撤销这种违法行为会严重损害国家、社会公共利益。 
    其三,行政行为作出后,若事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止,根据作出该行政行为的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以撤销、废止或改变已经生效的行政行为。但是行政机关在作出撤销、改变或废止的决定之前,应进行利益衡量。只有撤销、改变或废止已经作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时,才能撤销、改变或废止相应行政行为。 
    其四,行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为,如这种违法情形不是因相对人过错造成的,要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益的需要撤销、废止或改变其合法作出的行政行为,如这种撤销、废止或改变导致相对人损失,要对相对人的损失予以赔偿。这是对相对人保护,对行政机关的监督制度。 
    二、信赖保护原则的适用 
    信赖保护原则作为行政法的一项基本原则,是行政主体在实施行政行为时所应遵循的法律准则,在行政过程中,信赖保护原则有其特定的适用条件,适用范围和保护方式。
    (一) 适用条件
    信赖保护原则确立的目的在于维护法律秩序的安定性和保护公民的正当权益。很显然,信赖保护原则与依法行政之间便存在一定程度的冲突。为了协调这一冲突,使其不致对整个法律秩序产生不良影响,信赖保护原则的适用必须具备以下三个条件: 
    1、存在信赖基础  
    此为信赖保护原则适用的前提,没有这个前提该原则就无从适用。首先,信赖的客体不仅包括具体行政行为,还包括行政机关颁布的行政法规、行政规章、其他规范性文件的抽象行政行为以及长期以来所形成的惯例、规则等。 上面所说对象能成为信赖的客体,是因为这些因素一旦形成,行政相对人将对此因素及结果产生预期,并从而选择、调整自己的行为方式。其次,信赖保护原则存在的基础应当是有效成立的行政行为,不论该行为是合法还是违法。因为行政行为具有公定力,只要有效成立,即使该行为是违法的,同样可以产生信赖基础。但是,明显无效的行政行为是不能产生信赖利益的。因为明显无效的行政行为根本不是行政行为,对外没有任何效力。最后,社会成员的信赖基础并不仅仅限于对行政机关所为的行为的信赖。在当代公共行政中,大量政府职权以委托、授权的方式让非政府组织代替其行使,人民对这些组织行使职权的服从、配合,也是出于对其背后的有权机关的信赖,人民若因此种信赖蒙受损失,有权机构应对其负责。 
    2、具备信赖表现 
    信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为,即相对人因为相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活做出安排和对财产进行处分的行为。包括作为和不作为,即:行政行为赋予行政相对人某种物质利益或特定资格,而行政相对人已对该物质利益进行处分或依此资格从事了某种行为;或者行政行为给相对人设置了某种负担或取消了特定资格,而行政相对人已经因此遭受了不利。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系,若没有信赖基础,信赖表现也就无从谈起。 
    3、信赖值得保护 
    值得保护的信赖必须是正当信赖。所谓正当信赖是“指人民对国家之行为或法律状态深信不疑,且对信赖基础之成立为善意并无过失;若信赖之成立系可归责于人民之事由所致,信赖即非正常,而不值得保护”。这主要是针对违法的行政行为而言。行政相对人的实际信赖是否值得保护,关键是看行政相对人对法律状态的改变有无过错。一般认为,相对人有下列情形之一的,不得适用信赖保护原则:(1)通过恶意之欺诈、胁迫或行贿而促成行政行为;(2)通过对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成行政行为;(3)明知或因重大过失而不知行政行为违法。
    (二)适用范围 
     信赖保护原则应贯穿于行政权运行的全过程。由于行政行为的多样性,信赖保护原则在行政法上的适用必然表现为不同的形态。 
    行政主体应本着诚实信用的精神,以诚实信用的方法作出行政行为。行政主体在作出行政行为时不得进行欺诈、威胁、逼迫,不得以虚假的表示误导相对人。如果不是可归责于相对人明知或应知的情形,行政主体在作出上述行为后,造成相对人损害的,相对人就可以以信赖保护原则而要求行政主体给以利益保护。 
    行政主体在作出行政行为后,基于信赖保护原则行政机关不得随意变动其作出的行政行为,主要表现为行政行为的撤销与废止都要受到一定的限制。而且在实践中行政行为的变动也往往是损害社会成员正当权益的主要原因。鉴于目前我国信赖保护原则主要适用于具体行政行为,因此本文就具体行政行为变动过程中信赖保护原则的适用进行论述。 
    虽然具体行政行为的变动可细分为行政行为无效、撤销、废止及变更等,但纵观各国行政法相关制度的设计,信赖保护原则主要适用于具体行政行为的撤销与废止。 
    1、具体行政行为撤销中的信赖保护
    行政行为的撤销针对的是违法的行政行为。按照依法行政原则,行政主体如果作出了违法的具体行政行为,有权机关应依职权并经正当程序予以撤销。但根据信赖保护原则,是否撤销应衡量行政合法性所维护的公共利益与行政相对人因信赖该行政行为所产生的信赖利益,而不是一味的维护行政行为的合法性。具体来说,对于违法的授益行政行为,有权机关不得任意撤销,因为授益行政行为使相对人产生既得利益,在符合信赖保护的条件下,任意撤销就会损害行政相对人的信赖利益。但是如果撤销该行为所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时,是可以撤销的。对于违法的负担行政行为,有权机关则可以依法予以撤销,因为撤销违法的负担行政行为在一般情况下不会发生相对人信赖利益的保护问题。但如果有权机关在撤销一违法的负担行政行为时对相对人作出另一更不利的负担行政行为,使相对人处于一个更不利的境地则是不允许的。 
    2、具体行政行为废止中的信赖保护
    行政行为的废止是针对合法的行政行为而言的。根据信赖保护原则,行政行为的废止也是要受到一定限制的。具体来说,对于合法的授益行政行为,当出现了下列情形时,可以全部或部分废止:行政行为在作出时就附有废止保留条款;行政行为附有履行义务,而相对人未及时履行该义务或未在法定期限内履行该义务;行政行为所依据的法律法规或事实基础发生了变化,如不废止该行为,则将会给公共利益造成损害。在上述三种情形中,前两种是可归责于相对人的事由所造成的。第一种情形,相对人明知行政机关将来要在一定条件下废止该行政行为,因而不产生信赖保护的问题。第二种情形,是因为相对人的过错而造成的,不符合信赖保护原则的构成要件。但是第三种情形是由于情势变更所致,所以行政机关在废止该行政行为时,要充分考虑信赖保护原则,做到最大限度的保护相对人的信赖利益。对于合法的负担行政行为,行政机关可以依法裁量是否废止。但基于信赖保护原则,在下列情况下不得废止:如果行政机关在废止该行政行为后又有义务作出内容相同的行政行为的;行政机关曾对第三人承诺不废止该行政行为的;按法律、一般法律原则、行政先例或行政行为的特征等要求,不得废止的。 
    从以上分析可以看出,利益权衡是信赖保护原则适用于行政行为变动中的核心规则。其基本内容是:在社会成员对行政过程中的某些可预期因素的不变性形成合理信赖后,行政主体原则上不得变动上述因素,如因公共利益考虑而不得不变动时,必须在行政相对人的信赖利益与变动该因素所欲维护的公共利益之间进行衡量。在前者显然大于后者时,就不得变动诸信赖因素;在相反的情形下,虽可以变动,但应该对行政相对人的合理的信赖利益予以补偿或赔偿。可见,行政相对人的信赖都值得保护,只是公共利益与信赖利益相较量的结果不同:当信赖利益占上风时,绝对不得变动诸信赖利益;当公共利益占上风时,虽可变动,但并不能因此无视信赖利益受损害的事实,必须通过信赖补偿或赔偿加以弥补,这是兼顾公共利益与信赖利益的一种策略。
    ( 三 ) 保护方式 
    当行政相对人的行为符合信赖保护原则的适用条件时,行政主体对其信赖利益采取什么样的保护方式,是十分重要的。从理论上讲,对相对人的信赖利益主要有两种保护方式,即存续保护和财产保护。存续保护又称维护现状,即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系,不论其是否合法,一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。财产保护是指当行政主体不得不变动行政行为或法律状态时,对行政相对人因此所遭受的损失予以财产上的补偿。 
    在实践中,这两种保护方式各有利弊。存续保护表面看是为了保护相对人的利益而不改变原有法律状态,但如果不顾一切的采取这种保护方式保护相对人的利益,有时会导致公共利益遭受重大损害。在这种情形下公共利益和私人利益很难得到兼顾。因此,只能说如果原有法律状态对相对人有利,而不予改变公共利益又没有明显损害时,原则上应当采取存续保护的方式。也就是说,即使原有法律状态对相对人有利,但如果打破该法律状态所维护的公共利益很明显大于相对人的信赖利益时,应该按照“公共利益优先”的原则打破原有法律状态,对相对人的信赖利益给予财产保护(主要是金钱赔偿)。传统行政法与现代行政法的显著区别就在于此,传统行政法往往强调公共利益而忽视私人利益,而现代行政法则在保护公共利益的同时,又兼顾了私人利益。 
    按照以上原则,《行政许可法》明确规定,相对人依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。如果行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止,或行政许可所依据的客观情况发生重大变化,行政机关为了公共利益的需要不得不改变或撤销行政许可,由此给行政相对人造成财产损失的,应当依法给予补偿。可见我国对合法行政许可采取存续保护优先的原则。对行政机关违法作出行政许可或被许可人以欺骗、贿赂的方式取得行政许可的,原则上应当依法撤销;但对于行政机关违法作出行政许可,而相对人对此没有过错的,行政机关应当给予补偿,但撤销行政许可所保护的公共利益小于不撤销行政许可所保护的相对人利益时,即使是违法作出的许可,也不予撤销。可见,存续保护和财产保护是我国《行政许可法》很好的吸收信赖保护原则的研究成果,并借鉴国外,对行政许可信赖保护原则中的相对人信赖利益的两种重要的保护方式。 
    三、我国信赖保护原则的立法现状及完善 
     (一) 立法现状 
    我国立法对信赖保护原则的最早关注始于最高人民法院在1999年11月24日通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》该解释第59条规定:“根据行政诉讼法第54条第二项规定判决撤销的被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人的合法权益造成损失的,人民法院在判决撤销的同时,可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。” 该规定已在一定程度上促使信赖保护的理念得以在行政审判实践中发挥作用。此外,国务院于2004年3月颁发的《全面推进依法行政实施纲要》,将“诚实守信”作为依法行政的一项基本要求予以规定:“非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销变更已生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已经基本概括了信赖保护原则的内容。 
    上面所说的两个文件虽然对信赖保护原则已经有所涉及,但它们并不是严格意义上的立法。真正在立法中明确信赖保护原则是在2004年7月1日起开始实施的《中华人民共和国行政许可法》。该法第8条对合法行政许可决定的信赖保护作了规定:确认合法行政许可决定的效力,明确它的受法律保护性;对行政相对人由此产生的信赖利益优先使用存续保护,只有在变更或撤回合法行政许可决定所维护的公共利益大于相对人的信赖利益时,才适用财产保护。该法第69条规定了对违法行政许可决定的信赖保护:行政机关违法作出行政许可决定或被许可人以欺骗贿赂等不正当手段获取行政许可的,行政机关应当予以撤销;对于行政许可是由行政机关违法作出而被许可人对此没有过错并且合法权益因此而受到损害的,行政机关应当依法给予补偿,可以看出对违法行政许可决定的信赖保护主要适用财产保护。
    (二)信赖保护原则的立法不足 
    信赖保护原则在行政许可法中的确立,对于维护行政相对人的合法权益,创建诚信政府具有重要的意义。但总体来看,我国立法中关于信赖保护的规定还相当薄弱,存在着诸多不足之处。主要体现在以下几方面: 
    1、信赖保护原则适用范围狭窄 
    信赖保护原则作为行政法的一项基本原则,应贯穿于行政权力运行的全过程。从上面的分析也可以看出,信赖保护既适用于具体行政行为,也适用于抽象行政行为;既适用于授益行政行为,也适用于负担行政行为。但我国目前仅在行政许可法中确立了信赖保护原则,该原则也只适用于行政许可这一授益行政行为。对于其他行政行为是否适用信赖保护还没有明文规定。 
    2、公共利益界定不清 
    根据信赖保护原则的规定,对行政相对人的信赖利益采取存续保护还是财产保护,关键是公共利益与信赖利益的衡量,在实践中公共利益也常成为行政主体撤销废止行政行为的主要原因。可见公共利益在信赖保护原则的适用中是非常重要的,但我国相关立法对公共利益的内涵与外延却没有明文的规定。 
    3、行政补偿范围狭窄 
    行政补偿是国家调整公共利益与个人利益、全局利益与局部利益之间关系的一项基本制度,也是与信赖保护原则直接衔接的重要保障措施。近年来,虽已有一些单行法律法规对行政补偿做了规定,但从总体上讲,行政补偿尚未形成制度,零散的立法中也存在不少问题。如补偿范围过窄,缺乏统一的补偿标准,补偿程序混乱等。这些问题的存在,不仅不利于在我国全面贯彻实施信赖保护原则,保护行政相对人的合法权益,更不利于我国推行法治建设。
    (三) 完善信赖保护原则 
    我国的信赖保护仍存在诸多不足,现针对其不足,特提出以下几点完善意见: 
    1、制定行政程序法,将信赖保护原则确立为我国行政法上的一项基本原则 
    行政程序法是规定行政机关实施行政行为时应遵守的步骤、方式、顺序、时效等程序的法律规范。制定并实施行政程序法,是将行政权的行使规范于安全轨道的保障,对于法治行政的实现具有重要的意义。但我国目前尚未出台行政程序法。对此,我国应尽快制定行政程序法,并将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则。而且应明确规定信赖保护原则不仅是指导行政程序法的基本原则,也是其他单行行政法在设置程序时所必须遵循的原则,更是行政执法司法活动的基本依据。 
    2、明确界定公共利益 
    对于公共利益的界定是涉及到对行政相对人的信赖利益采取存续保护还是财产保护的关键问题。但是对于什么是公共利益目前尚无明确规定。从理论上讲,应从一下三方面对其进行把握:一是公共利益是涉及不确定的多数人的利益,在主体上具有公共性;二是公共利益因公众的需要而产生,在内容上具有共性;三是公共利益是为了实现大多数人的共同利益的需要,在性质上具有公益性。这是理论上,在立法上,则可采取大量法律列举的方式,具体确定公共利益的范围。 
    3、完善行政补偿制度
    行政补偿是与信赖保护原则相衔接的重要保障措施。针对我国行政补偿的缺陷,我们应从两方面对其加以完善:一是明确行政补偿的标准。信赖利益由既得利益和期待利益构成。如果仅以既得利益对其进行补偿则不足以弥补相对人的损失,但若把两者都纳入补偿范围,则会受到当前我国经济的限制。因此,目前应以既得利益为下限,以期待利益为上限对行政相对人的信赖利益进行补偿。在实践操作中由行政机关根据具体情况裁量。二是规范行政补偿程序。在一般情况下,由行政机关主动对行政相对人的信赖利益损失进行补偿。如果行政程序不能解决行政补偿争议的,应该确保司法审查这一救济途径-------行政相对人可以提起行政诉讼,通过法院的司法审查来确保行政补偿的实现。

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